2021年9月15日，美国、英国和澳大利亚宣布成立“美英澳同盟”，声称将构建新型防务和安全伙伴关系，保障其在印太地区的共同利益。三国领导人均强调，国防工业将是美英澳伙伴关系的重要领域，三国将进一步提升能力联合与技术共享水平，深化国防科技工业基础与供应链一体化。为此，美英澳将合作开展一系列重大军工建设项目，其中第一个项目是为澳大利亚海军建造攻击型核潜艇。随后，澳大利亚单方面中止了2016年授予法国DCNS集团（于2017年更名为法国舰艇装备集团）的潜艇采购合同。此举引发法国方面强烈不满，法外长勒德里安斥责美英澳的行为“是非盟友行为，是背后捅刀”，并宣布召回法国驻美国和澳大利亚的大使。美英澳方面则辩称法澳潜艇项目本身存在问题，法国“不应对澳大利亚取消合同感到震惊”。美英澳法围绕澳大利亚新型潜艇项目的这一轮争论，不仅将澳大利亚“柯林斯”级潜艇替换计划几乎拉回原点，而且暴露了西方国家相互之间在印太地区事务中的矛盾。

 

图1  美总统拜登在“美英澳同盟”成立会议上发言

　　一、法国赢得澳大利亚新型潜艇订单
　　澳大利亚“柯林斯”级潜艇替代计划最早由澳大利亚海军于2007年初提出，并于2008年10月就该计划成立项目办公室，项目代号SEA1000。2009年5月，澳《国防白皮书》提出SEA1000项目进度计划，预计将采购12艘潜艇，从2025年开始替换“柯林斯”级。
　　2016年4月，在SEA1000项目竞标中，当时DCNS集团的“短鳍梭鱼”方案击败德国的216方案和此前一度呼声极高的日本“苍龙”级改进型方案，赢得澳海军价值500亿澳元的订单，并于同年底正式签订潜艇建造合同。
　　当时各界分析人士普遍认为，法国方案获胜的原因一是技术成熟度比德国方案高；二是在服役寿命、续航能力、电池动力等技术指标上优于日本方案；三是法方在技术转让方面的条件比日方更优惠，允许澳大利亚在本土建造潜艇，有利于促进澳船厂就业；四是澳大利亚的SEA1000项目最早曾考虑过核动力方案，虽然后来因2011年福岛核泄漏引发的恐慌而放弃，但澳仍希望新型潜艇在必要时能够改造为核潜艇，而法国的“短鳍梭鱼”方案本身就是基于“梭鱼”级核潜艇改造的常规潜艇，进行核动力改造的难度较小，符合澳方需求。
　　二、法澳潜艇项目隐患频出，美英趁虚而入
　　然而，法国企业在赢得澳方订单后，SEA1000潜艇项目陆续暴露出泄密、经费超支、项目拖期等一系列隐患，而法方在澳方最为关注的技术转移与核动力改造问题上的表态更令澳方感到担忧。可以说，法澳在潜艇项目上的合作关系本身就具备一定的脆弱性，而美英则趁虚而入，抛出澳大利亚期望已久的核动力方案，使澳方最终下定了放弃法国方案的决心。
　　一是潜艇项目存在泄密风险。从公开报道看，澳大利亚方面第一次对法澳潜艇项目表示担忧是在2016年8月，距法国方案赢得竞标仅4个月。当时的DCNS集团为印度建造的“鲉鱼”级潜艇项目遭遇黑客入侵，2万余份项目资料外泄。澳大利亚国防部在第一时间就对泄密事件做出反应，警告法方称法澳潜艇项目需要“顶级保护”。虽然时任澳总理特恩布尔及执政的自由党内阁极力淡化泄密事件的影响，且没有影响到当年底法澳双方的签约。但对法澳潜艇项目的反对声音显著上升，甚至有人要求推迟与法国的合同谈判。
　　二是潜艇项目已经拖期。2016年法澳签约时确定的时间节点是新造潜艇从2025年开始服役，替换澳海军现役的“柯林斯”级潜艇。但2020年，澳大利亚国家审计署的一份报告显示，由于澳国防部和法国舰艇装备集团推迟了“概念研究评估”和“系统需求评估”两项关键里程碑，首艘潜艇最早在2034年才能服役，比原定计划晚9年，而全部潜艇交付则要到2050年前后才能完成。为弥补新型潜艇延期交付的空窗期，澳大利亚方面不得不于2021年6月计划实施“柯林斯”级潜艇延寿项目，预计将花费数十亿澳元。

图2  2020年澳大利亚审计署报告显示潜艇项目两项关键里程碑被推迟

　　三是潜艇项目经费超支现象严重。根据澳大利亚审计总长和议会分别于2020年1月和2月发布的报告，称12艘潜艇的建造总费用将达到800亿澳元，而全寿期维护费用预计到2080年将达到1450亿澳元。2021年1月，12艘潜艇的预计建造总成本进一步上升到900亿澳元，比竞标时的报价500亿澳元几乎增加一倍。
　　四是法国针对技术转移与核动力改造问题的态度出现反复。2018年，法国舰艇装备集团提出就新型潜艇的维护及技术转移事项与澳方缔结战略合作协议，但协议内容苛刻，引发澳方不满，时任澳国防部长佩恩一度拒绝与法方高层会面。虽然2019年双方最终还是签署了协议，但2020年法方再次变卦，将澳大利亚在新型潜艇建造中承担的工作比例由此前承诺的90%下调为60%，2021年这一比例再次下调。法方此举将使澳方此前希望新型潜艇项目为澳大利亚创造的2800个工作岗位减少1000个左右。与此同时，在法国方案中标前后，澳大利亚多位官员都曾公开表示他们看中了“短鳍梭鱼”方案的核动力改造潜力，暗示澳方希望在必要时将新型潜艇改造为核潜艇，但法方对澳方的表态始终反应冷淡，使得澳方对法国是否愿意帮助其对新型潜艇进行核动力改造心存疑虑。
　　总之，自“短鳍梭鱼”方案中标以来，法澳潜艇项目始终进展不畅，双方围绕这一项目的矛盾不断扩大。2021年2月，就有研究人员认为这一项目可能夭折，同月澳总理莫里森任命两名官员就澳大利亚未来潜艇部队的构成方案进行评估，即澳方已经开始考虑放弃法国方案。美英遂抓住这一机会，将新型潜艇计划纳入美英澳同盟的构建过程中，最终促使澳大利亚方面下定决心放弃法国方案，转而由美英为其援建核潜艇。对澳大利亚而言，采用美英方案将使其获得期望已久的核潜艇；而对美英而言，此举则有助于两国解决攻击型核潜艇部队更新换代后遗留的老旧潜艇和生产线问题。
　　三、澳大利亚未来潜艇的几种可能
　　目前，尚不明确澳大利亚“柯林斯”级潜艇替换艇的具体新方案。
　　• 第一种可能是在美国“弗吉尼亚”级潜艇替换计划上马后，将“弗吉尼亚”级潜艇生产线转移到澳大利亚，但这一方案耗时太久且不确定性较大；
　　• 第二种可能是澳大利亚直接购买美英退役的老旧潜艇，如美国“洛杉矶”级或英国“特拉法尔加”级，这一方案可以使澳大利亚快速建立核潜艇部队，配合美印太战略，但无法满足澳大利亚在本土建造潜艇促进本国就业的需求
　　• 第三种可能是澳大利亚引进美英两国淘汰的闲置生产线和旧型潜艇技术，在本国建造潜艇，目前来看采取这一方案的可能性较大。
　　无论采取何种方案，就目前而言，澳大利亚“柯林斯”级潜艇替代计划又回到了2016年竞标之前的状态，具体技术方案和完成时间均无法确定。为在近期保持潜艇部队作战能力，澳大利亚只能继续为老旧的“柯林斯”级潜艇实施延寿计划。2021年9月，在缔结美英澳同盟，确定由美英帮助澳大利亚建造核潜艇的同时，澳大利亚国防部正式批准了投资64亿澳元的“柯林斯”级潜艇延寿项目。
　　至此，澳大利亚已经在新型潜艇项目上花费了超过72亿澳元的金钱成本（此前澳审计署公布的报告显示截至2019年11月澳大利亚在新型潜艇项目上的花销已达8.4亿澳元）和14年的时间成本，加上需要向法国海军集团支付的违约金、向因项目取消而失去工作的船厂工人支付的保障金等，澳大利亚“柯林斯”级潜艇替换项目的沉没成本已经难以估量，而新潜艇的交付时间则依然遥遥无期。
　　四、西方国家在印太地区并非铁板一块
　　9月21日，欧盟外交事务高级代表博雷利表态支持法国在潜艇事件上的立场。22日，法国总统马克龙和美国总统拜登就法澳潜艇项目夭折进行了磋商，马克龙同意法驻美大使返回美国，并与拜登商定于10月底在欧洲举行会晤，就潜艇事件达成最终共识和谅解备忘录。此后，法驻美澳两国大使先后返回任所。虽然10月1日欧盟推迟了与澳大利亚的贸易对话，但美英澳法四国因潜艇事件造成的紧张关系已经基本缓和，不会对美英与其西欧盟友的关系，特别是北约组织构成实质性损害。但是，此次潜艇事件依然表明，美国谋求在印太建立的“地区合作网”，并不像其所宣称的那样铁板一块，其内部矛盾不可忽视。
　　“地区合作网”是美国防部2019年《印太战略报告》提出的美在印太地区能力建设的三大重点之一，主要是以美日印澳“四国合作机制”为基础，将美国在印太的各类双边盟友关系整合为类似于北约的多边性地区集体安全机制，同时鼓励英法等域外盟友配合美国在印太地区开展活动，共同对美国在印太的“大国对手”实施遏制。作为一项特朗普政府时期提出的概念，“地区合作网”基本被拜登政府所继承，依然是当前美国印太战略的重要组成部分。
　　此前，西欧国家对“地区合作网”概念普遍持欢迎态度。美国防部《印太战略报告》出台后，法国、德国、荷兰先后发布各自的印太战略，其中均包含要配合美国在印太地区维护“航行自由”的内容，三国同时还宣称要推动欧盟制定印太战略。对于某些西欧国家而言，为美国的印太战略摇边旗、敲边鼓，借机分一杯羹，不失为在殖民体系瓦解半个多世纪后重新染指印太的一种选择。
　　然而美国为了自己的利益从来不会顾虑自己盟友的利益，早在特朗普政府时期，美国就基于“美国优先”的战略宗旨，对法国等欧洲盟友发动贸易战，并在不知会北约盟友的情况下单方面从叙利亚撤军，放任土耳其打击西欧国家支持的库尔德武装。拜登政府上台后否定“美国优先”，宣称“美国回归”，意图修复与盟友的关系。但从此次美国利用法澳潜艇项目的内在矛盾，联合英国对法国“背后捅刀”的行为来看，美国对外政策的思想内核依然是“美国优先”。法德等西欧国家试图通过追随美国在印太地区谋利，就必须做好被美国利用后再抛弃乃至出卖的准备。
　　从美英澳建立同盟，以及10月中旬美日英澳举行“海上伙伴关系演习”来看，当前美国在印太地区最为仰仗的两组盟友关系分别是美英澳加新“五眼联盟”和美印日澳“四方合作机制”。澳大利亚作为联结两组关系的纽带，在未来一段时期很可能将成为美国在印太地区最主要的盟友。英国作为美国在全球范围内的头号铁杆盟友，未来也将是美在印太“地区关系网”所着重拉拢的域外盟友。而北约组织中的西欧盟国在美国印太战略中则将处于可有可无的鸡肋地位。随着美国全球战略重心进一步转向印太，法德等西欧国家在美国全球盟友关系中的地位很可能将进一步下降，促使其对自己在当前国际格局中的定位做出新的选择。